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中共與菲律賓對黃岩島主權爭議之研究(鍾永和)

中共與菲律賓對黃岩島主權爭議之研究
CPC and the Philippines bilateral were analyzed
conflict about Huangyan island’sovereignty
海軍少校 鍾永和
提  要:
2012年初,中共與菲律賓兩國於黃岩島(Scarborough Shoal,我方稱民主礁)發生捕魚衝突,南海地區牽扯著繁複的國際戰略結構、政經決策互動及重要海洋資源利益等方面的連動與影響。近期中菲黃岩島衝突引發的爭議最多,本文將透過2012年衝突事件進行分析,關於其中海域內眾多蘊藏資源的管理、領土主權認定問題以及中菲兩國之認知差異等,引發兩者爭議的關鍵作一分析探討。中菲於黃岩島發生衝突後,美菲於附近海域實施聯合軍演,其意義何在?而中共面對黃岩島事件後是否能持續主張「擱置爭議、共同開發」政策,在未來更是值得持續觀察與研究。
關鍵詞:黃岩島、主權、地緣戰略、南海資源
Abstract
Early 2012, the CPC and the Philippines bilateral happened fishing conflict in the Huangyan Island (Scarborough Shoal, we called democracy reef). The South China Sea is involved in the complicated international strategic structure, the interaction between political and economic decisions, and the interlocks and influence upon important interests of marine resources.Sino-Philippines Huangyan Island conflict caused the most controversy recently. This article will analyze conflict through 2012, and focus on the key point which triggered off controversy between China and Philippine. They are about management of the many hidden resources around the waters, territorial sovereignty identified issues and the cognitive differences.After the Sino-Philippines Huangyan Island conflict, what does it mean of the implementation of the US-Philippine joint military exercises in nearby waters? Facing the Huangyan Island dispute, whether the CCP can continue to advocate “shelving disputes, and promoting joint exploration and development" policy is worth continuing observation and research in the future.
Keywords: Huangyan Island, sovereignty, geostrategy, the South China Sea resources
壹、前言
早在70到90年代,中共就分別與越南與菲律賓發生數場海上衝突。就中共而言,廣達350萬平方公里的南海(南中國海),其中中共所認定為其主權的領海範圍就占了210萬平方公里,也因此中共視南海為其固有之領海,這項論點是源自於「歷史性水域」的觀念,即強調「先到先佔」(Immemorial Possession)1,中共自始認為無論就歷史或法理論,南海群島是屬於中國而無庸置疑的2,1951年時任外交部長周恩來表示在英美對日和約與舊金山會議聲明中宣示「南海島嶼主權不容侵犯」3,但在1970年代之前,受制於國內政治情勢動盪無暇外顧及海洋意識薄弱,因此對南海島嶼主權主張並不積極。
1970年代以後,聯合國公佈了南海潛藏豐富石油資源訊息,環南海各國開始積極佔領南海各島礁,探勘和開採石油,此舉引起中共的注意,對於島嶼被侵占不再祗是口頭抗議而已。然而,中共與菲律賓衝突不斷,自1955年中共與菲律賓的美濟礁事件,以及1999年中共炸毀菲國於黃岩島上的軍事建築4,從上述事態發展觀察,南海緊張局勢似乎逐年有升高的趨勢。2012年4月8日,菲律賓海軍發現大陸漁船停泊在黃岩島,派遣軍艦前往逮捕,但大陸兩艘海監船立即抵達現場阻攔,雙方船艦相互對峙,緊張情勢一觸即發。然而,本研究藉由中共與菲律賓對黃岩島之主權領土劃界方式與海洋資源等面向,繼而瞭解中菲對南海領土海洋策略與黃岩島未來發展情勢,最後以黃岩島事件歷程做為我南海主權維權之參考,同時汲取事件的成敗經驗與教訓,達成鑑往知來的效果,俾做為相關機關政策考量之參考依據,以及未來研究發展之參考方向。
貳、南海重要因素概況
就南海地區的地理環境、地緣戰略位置以及豐富的資源蘊藏等各項特點,做一整體的人文環境背景探討,接續將南海的重要因素進行分別論述。
一、南海之海洋資源簡介
以資源蘊藏量而言,南海地區豐富的石油、天然氣與各種海洋礦藏,是區域內各國發展經濟重要的資源,而這也正是引發各國因領土歸屬爭議,爆發軍事衝突直接的原因。在南海最豐富的自然資源大致區分為二類,一是不可再生的碳氫化合物,另一則可再生的漁業資源。就以此二類分別論述如下:
(一)漁業資源
南海除海南島、黃岩島和西沙群島中的石島外,其餘多為珊瑚礁或珊瑚島5。海域中漁業資源豐富。南海地區皆在四周國家之經濟海域內,大部分海域亦為各國所主張專屬經濟海域(Exclusive Economic Zone, EEZ)重疊地帶,其中經濟海域劃界談判是一種非常複雜的涉及國家利益之談判行為,再加上各國爭取國際漁業資源的動作越來越頻繁,問題便更趨複雜。
(二)石油與天然氣
南海海域的資源蘊藏,主要島嶼上有磷酸礦、石灰礦,在大陸礁層海床下也蘊藏有錳、銅、鎳、鈷、鈦、錫、鑽石等礦物。尤其石油及天然氣極具開發潛力。這些豐富的初級能源,分佈在中華民國傳統海疆界線以內海床的禮樂灘、西巴拉望盆地、萬安盆地、沙勞越、沙巴盆地及曾母盆地等。此為越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊及印尼(如圖一),在南海區域內積極經營,占領島礁之主要原因(如表一)。其他,像近期又發現蘊藏豐富被喻為新能源的甲烷水合物(methanehydrate)」6也稱為「可燃冰」,亦能提供可觀的新能源。另外,在南海北部,東沙群島西南側,也都有大量蘊藏。
二、南海海域重要航道
目前南海已成為全球最繁忙的航道,全球每年的商船運輸交通,半數以上會經過麻六甲海峽、龍目海峽及巽他海峽。東北亞之日本、韓國及臺灣進口之石油,80%以上都會經過南海。目前及未來可能之石油運輸量,使南海地區顯得益發重要,讓麻六甲海峽成為全球運輸系統的樞紐7。目前中共有高達90%以上進口的石油需要藉由船運方式經由海上運抵中共各內陸地區。主要有三條航線,分別為:中東線:波斯灣—霍爾木茲海峽—麻六甲海峽—臺灣海峽—中國大陸;非洲線:北非—地中海—直布羅陀海峽—好望角—麻六甲海峽—臺灣海峽—中國大陸;東南亞線:麻六甲海峽—臺灣海峽—中國大陸8。
基此,南海海域向來為重要的國際貿易要道,其特殊的地理環境,包括中華民國與中共、越南和菲律賓、馬來西亞與汶萊等國家都宣稱擁有南沙群島與海域主權,相互間權力與利益的衝突便不斷上演。(如圖二)因此,中共想要實現「立足亞太、團結南亞、放眼全球」9,就必須取得此海洋戰略地位,這也就是中共海軍於1987年想要實現「積極防禦」的海洋戰略10。迄今,建設海軍是伸張海權的核心要素。中共正追隨此理念,加緊其海軍建設,掀起一波造艦高潮11,現共有7個型號的戰艦同時在建造,具有指標意義的航母「遼寧號」於2012年9月正式成軍服役12;投入現役艦艇的數量,正超越美在太平洋的海上部署13,而透過媒體的報導,自主設計的航母計畫正穩定推動;056輕護及052D型驅逐艦,已大批量實施生產;萬噸級的055新型驅逐艦出現了身影14,由此可見中共造艦能力與各型號艦艇研發成熟,象徵對海權的建設和發展已邁向一個新的里程碑。
三、南海地緣戰略
南海由於東接太平洋,西接印度洋,北鄰臺灣海峽和巴士海峽及南鄰新加坡和麻六甲海峽、巽他海峽與龍目海峽,主要是銜接兩大洋的重要交通渠道,使東北亞、東南亞、中東、非洲與歐洲相互連結(如圖三)。此外,南海在冷戰時期就是美國等資本主義集團圍堵亞洲大陸共產主義國家向外擴散的防線,亦即美、蘇兩大全球霸權交鋒主要的戰線之一。
以地緣戰略形勢來看,則有扼控東亞主要商業航道,掌握東亞及東北亞的海上生命線的戰略價值,地位極為重要15。南海位居西太平洋第一島鏈的南段,握有扼控此東亞航道,聯繫太平洋與印度洋海上要道的鎖鑰地位,但卻受制於麻六甲海峽。此海峽素有海盜及恐怖主義的安全顧慮16,且掌握在美軍手中,對中共而言形成所謂的「麻六甲困局」。
承上所述,南海位於印度洋與太平洋交界區域,控制南海島礁,就意味誰能控制這些海上戰略通道,便能主控海上運輸安全。故維持南海的安全、穩定及運輸路線的暢通成為中菲兩個國家利益所必須,亦是身為世界能源與原料消耗國所需倚賴。然而,南海地區局勢呈現的是懸而未決的海洋邊界爭議形態,尤其是中沙群島中的黃岩島更是形成區域衝突熱點,其牽涉到國際體系中大國間的權力分配及相關國家的經濟資源利益,亦涉及各國在內政需求,故南海主權議題中黃岩島自然成為中共與菲律賓間最具衝突及爭議之處。
參、黃岩島主權爭議
黃岩島事件是自美濟礁事件後,中共與菲律賓兩國間爆發的重大衝突事件。黃岩島(我稱民主礁)是屬於中沙群島中唯一高出水面的島礁,其他大部分礁灘長年覆蓋於海水之下,菲國海軍主張控制黃岩島周邊海域17,但中共亦視其為核心利益,雙方因此「主權爭議」不斷產生。
一、中菲黃岩島主權衝突事件概述
黃岩島主要地理位置,位在北緯15度24分至16度25分,東經113度40分至115度57分之間18。距海南島500浬,中沙環礁約160浬,距菲律賓蘇比克灣約100浬。回溯2012年4月8日菲國海軍派出軍艦「皮勒號」(BRP Gregorio del Pilar)企圖登船逮捕在黃岩島附近作業的中國大陸漁民,中共因南海「主權爭議」19再次與菲律賓發生衝突,肇因於菲律賓驅趕在黃岩島作業的漁民,及對中國大陸漁民的現場保護。
中共針對此事,自2012年4月10日始至6月間陸續展開相關作為,首先由國家海洋局派遣執行南海定期維權巡航的「海監75號」、「海監84號」前往黃岩島海域,並與菲國船艦在黃岩島形成對峙局面。中共農業部在5月13日發佈「2012年南海海域伏季休漁通告」,宣告黃岩島自5月16日起進入為期兩個半月的休漁期,同日菲律賓漁業和水產資源局亦發布「休漁令」,禁止漁民至黃岩島捕魚兩個月。在雙方宣布休漁,被認為可以給各自與對方一個台階下,有助於緩和緊張氣氛,暫時解除黃岩島的對峙局面20。最後在6月16日,菲律賓外交部因颱風原因將所有船隻撤出,而中共仍持續於該海域巡航及停留,菲律賓在尚無動作之情形下,黃岩島對峙局勢告一段落。
二、中共對黃岩島主權之論述
中共認為東海的釣魚島,南海的黃岩島,歷史上當然是中國的領土。在80年代,菲國的地圖上將該島標繪在領土界線以外,且多次表示黃岩島不屬菲領土。同時,中共則依照固有領土疆界由農業部實施邊政管理,同時在島上陸續修建設施,做為中國大陸漁民避風等使用。
中共於1992年通過「中華人民共和國領海與毗連區法」,其中第2條的領土範圍的說明中,將東沙群島、西沙群島、南沙群島與中沙群島皆列入領土範圍,並在第14條賦予軍艦及戰機前往驅逐越界行為的權力21。2009年起中共對南海主權爭議有轉為強硬態度的趨勢。自1990年中期至21世紀初十多年間,中共與東南亞國家為主的區域多邊組織合作,卻也在「主權在我」的大原則下繼續擱置南海爭議,卻同時加強軍事發展以確保南海主權維護22。
2012年6月21日中共國務院撤銷海南省西沙群島、中沙群島及南沙群島辦事處,改設三沙市,範圍涵蓋西沙群島、中沙群島及南沙群島的島礁及海域,並將政府設在西沙永興島,據衛星影像顯示,已有多種軍用船舶在這座碼頭停靠,島上安裝的雷達相當大型,探測範圍涵蓋海南島、越南中南部、南海南部大約500公里的天空23。然而,更建立「三沙警備區」,可見中共未來將有長期駐軍南海的計畫24。其次,2014年5月2日中共在西沙部署第1座鑽油平台(海洋981號)後,便在6月19日宣布,並將另1座鑽油平台朝越南海岸方向拖動,顯示有決心堅持領土聲索,並持續在爭議性海域搜尋資源。再者,2014年6月24日新華社報導有鑒於中共與南海鄰國發生領海糾紛,湖南地圖出版社特別出版新版中國大陸地圖25,南海諸島不再以插圖呈現(如圖四),而是將領海領土同比例呈現,凸顯領土領海沒有主次之分、同等重要。還詳細標示南海諸島、礁盤等地理訊息;海南省、海南島以及南海諸島的地理關係及行政區劃分「變得更為清晰明瞭」,不難想見中共已將「南海」視為既有的核心利益。
三、菲律賓對黃岩島主權之論述
黃岩島(Scarborough Shoal)為一珊瑚環礁是中國大陸的自然延伸,具菲律賓蘇比克灣約100浬26,距離呂宋島外海124浬,漲潮時最大島南礁(South Rock)僅約3平方公尺陸地露出水面。由於位於菲律賓「國際條約界限(International Treaty Limits,簡稱ITL)」外,菲國官方過去不曾提及黃岩島主權主張,外交部長Domingo Siazon 於1997年6月5日在參議院外交暨國防委員會聽證會首次述及黃岩島係菲國領土一部分27,宣示黃岩島主權,距離中國於1947年制定宣示南海島礁主權之南海U形線後達50年之久。
黃岩島雖在ITL之外(如圖五),菲國其後亦以歷史傳承為由予以主張,稱該島早期名為馬新洛島(Bajo de Masinloc;其後改名為Panatag Shoal)。此外,自「占領」及「鄰近」二論點來看,菲國應將該群島納入菲國主權管轄28。
2012年4月8日菲律賓與中共發生對歭。菲律賓外交部爰於4月18日發布擁有黃岩島主權之立場文件,係多年來首次對黃岩島所作國際法論述之主張,要點如後29:
(一)黃岩島為一環礁,漲潮時大約有5個岩礁(Rocks)浮在水面上;黃岩島屬島嶼(Island)30,是岩礁31。
(二)菲律賓擁有黃岩島領土主權之法理依據係自獨立以來持續有效占領及管轄;周邊海域及大陸礁層則位於菲國本土領海基線外200浬內,自擁有專屬經濟區及大陸礁層範圍之主權權利。
(三)至於中共宣稱對黃岩島之「歷史主張(Historical Claim)」及周邊海域為其漁民「傳統漁區(Traditional Fishing Waters)」說詞,依據國際法,歷史主張非即歷史名義(Historical Title),與傳統漁區主張均非一國取得領土之基礎;何況擬取得領土之國家尚須展現其「公開」、「持續」及「和平」取得之作為。
他國對中共立場之「沈默(Silence)」,非即「默許(Acquiencence)」;何況,一國「默許」應屬肯定的(Affirmative)展現;並無跡象顯示國際社會對中共大陸之宣示立場予以肯定默許。上述菲律賓黃岩島主權主張新說詞,係因黃岩島位於ITL外,須與歷史傳承的ITL立場作切割,以避免遭指控在1997年之前未曾明確主張黃岩島主權,爰另以國際法有效占領及管轄原則予以主張,將菲國主權擴及ITL之外。
2009年2月9日,菲律賓參眾兩院聯席委員通過《新領海基線法》,2009年3月11日菲律賓總統艾奎諾簽署後,以立法形式把黃岩島及南沙部分島礁都納入菲律賓的國家疆域版圖32。最後,艾奎諾在2012年9月5日正式簽署行政命令,將南海改名為「西菲律賓海」,範圍覆蓋呂宋海峽及其周圍水域、卡拉延群島內部及附近島嶼,其中亦包括中菲船艦對峙的黃岩島。
綜合上述,可歸納出主權對國家而言深具不可分割性。中共與菲律賓在黃岩島的主權爭議從1997年開始即頻生齟齬,並在主權爭議上呈現劍拔弩張的態勢,或多或少充斥著民族主義及貿易利益的強烈需求。針對黃岩島主權歸屬,中共除在1992年通過「中華人民共和國領海與毗連區法」外,更表示合乎國際法先占之原則;菲律賓於2009年3月11日單方面通過《新領海基線法》外,另艾奎諾在2012年9月5日正式簽署行政命令,將南海改名為「西菲律賓海」其中包含黃岩島,因此中菲雙方各自聲稱擁有黃岩島主權之正當性,因此產生各自表述之情形,在緊張氛圍中自然難以達成和平共識。
肆、中菲黃岩島主權爭端之分析
2009年起,中共在南海問題上不僅試圖衝撞美國的力量,與菲律賓的紛爭亦趨頻繁與嚴重,然而,2012年的黃岩島之爭,中共更是突顯出許多與過去不同的處理方式與態度,對菲律賓而言,主要是靠攏美國勢力並藉由仲裁途徑,爭取國際海洋法庭對其主張之認同。
一、中共對黃岩島主權爭端解決策略
(一)國際法「先占原則」
對中共而言,南海諸島自古以來就是中國的領土,就歷史的觀點而言,南海諸島首先由古代中國人民發現,加上千百年來中國人民的辛苦勞作和有效的行政管轄,國際法中領土先占原則的兩個條件,即首先發現與有效管轄,業已滿足,中共認為,對南海諸島的主權包括黃岩島均不容置疑,任何妄圖借助公約來擴大領土和管轄範圍的行為都是無效的。2012年4月10日中菲在黃岩島對峙,6月4日中共外交部發言人洪磊表示:中共對南海諸島擁有無可爭辯的主權,黃岩島是中國固有的領土,不存在主權爭議33。
(二)輿論外交雙管齊下
黃岩島的主權問題,自1900年初起中共因國家整體戰略調整與軍力的提升,使得外交策略向南發展,更加關注於南海的主權問題34。如同2012年的黃岩島之爭,中共媒體認為,南海其他國家都積極探勘資源與駐軍之時,中共只停留在言語聲稱,或只是插國旗、立界碑的形式作為,缺乏實際積極動作35。當時中共外交上的強硬發言與媒體的武力解決評論,最後透過經濟力量進行制裁。例如,對菲農產品嚴加檢驗及禁止大陸旅客赴菲律賓旅遊,壓迫菲律賓對黃岩島主張之退讓36。這種多管齊下且態度與動作較為過去強硬,形成中共在解決黃岩島爭議之新特色。
(三)雙邊機制解決爭端
自1990年起中共的軍事現代化在海軍部分已有所成效,也意味著中共對海疆的主張與捍衛實力大幅提升,並且是「有所作為」的初步體現。英國智庫國際戰略研究所(IISS)2014年5月30日至6月1日在新加坡舉行第13屆亞洲峰會「香格里拉對話」(Shangri-La Dialogue)。美國國防部長哈格爾(Chuck Hagel)在會中點名中國大陸片面宣布擁有南海主權,影響區域穩定,而大陸除了指美國對大陸的指責無根據,十足的霸權主義姿態外,更強調新亞洲安全觀37。因此,中共不可能配合提交國際法院或是第三方仲裁,因為在歷史與法理認知上,南海主權本來就是屬於中國的38。
就國際法的觀點而言,聲稱擁有南海主權的國家(如圖六),沒有任何一國在國際法層次上提出完全令人信服的說法或證明,因此南海爭議遲遲無法透過諸如國際法院等第三仲裁的方式加以解決。依中共的態度而言,採取雙邊機制,並且交替運用善意與強硬態度,明顯是從自利的角度出發,試圖為自己在南海爭議中獲得最大利益。
對於中共而言,依據歷史的明確記載,南海相關島嶼在中國歷朝歷代均有史蹟可供考察,顯示出這些島嶼與領土均具持續性、有長期管理與行政管轄的歷史紀錄,且周邊國家對其鄰近的島嶼更具有戰略與經濟價值,更視為兵家必爭之地,無所不用其極以維護自身利益,登島後更對原先中共所建立的地界、地碑或是具國家特徵的建築破壞殆盡,以湮滅中共原先管理此島的歷史紀錄,在實施調查考證時便無從佐證,因此中共無法具體完全實踐「有效控制」(如表一),加深中共統領該島嶼行政管理事證考察之難度。
二、菲律賓對黃岩島主權爭端解決策略
(一)靠攏美國勢力
藉中共崛起,美國得以重回東南亞,特別是菲律賓因為黃岩島衝突而極力重新恢復與美國盟邦關係39。根據1951年《美菲共同防禦條約》規定40,美國須在菲國受到武力攻擊時,派兵實施支援。菲律賓藉《美、菲共同防禦條約》與《部隊到訪協議》等以嚇阻中共進一步的主權行動。菲律賓海軍與美國海軍於2013年6月27日至7月2日在距離中、菲爭議島嶼黃岩島僅20浬水域舉行聯合軍演,日本「產經新聞」則稱這是自2012年中菲黃岩島對峙事件以來,菲律賓軍方最大的動作之一。而菲律賓該次聯合美國進行軍演,是因中共逐漸加大在黃岩島海域的巡航執法力度,才激起菲律賓「保衛黃岩島」41。並透由與美軍事聯合演習提升國防實力外,更靠攏美國勢力共同對抗中共威脅。
(二)黃岩島法制化
中菲對峙時,雙方都堅稱擁有黃岩島主權42。黃岩島對菲律賓而言,視其為重要島礁之一,尤其在聯合國海洋法公約施行後,更視為其重要經濟利益,故欲以該國自行立法方式單方面通過法案,爭取該島之領土主權。早在2009年3月11日,菲律賓參眾兩院聯席委員通過新領海基線法,單方面宣布南沙群島部分島嶼及黃岩島劃為菲律賓所有。其後,菲律賓ABS-CBN網站於2012年9月11日報導,總統艾奎諾三世於2012年9月5日正式簽署行政命令,將南海改名為「西菲律賓海」,範圍覆蓋呂宋海峽及其周圍水域、卡拉延群島內部及附近島嶼,包括早前發生中菲船艦對峙的黃岩島,並把新地圖呈遞予聯合國。此外,艾奎諾同時在2012年9月5日強調:「菲律賓不會成為侵略者。」43顯然,菲律賓欲藉由立法方式直接將黃岩島劃入其該國領土,便能名正言順的擁有黃岩島,反而使中共淪為侵略者的角色。因此,將黃岩島法制化便成為菲律賓當時之必要手段。
(三)提交國際仲裁
2012年4月黃岩島事件後,南海主權的現況並未打破,菲律賓對其爭議之態度亦無改變,只是對峙的情形解除但仍堅持交由國際法院仲裁,以爭取主權。探究菲律賓針對黃岩島提交仲裁背後之意涵,可知該國除有意藉由仲裁之舉引發國際關注,凸顯該國以小蝦米之姿對抗和平崛起的中共強權,爭取輿論支持。美國在美菲外交暨國防2+2部長會談,並沒有附合菲律賓以國際海洋法庭仲裁方式,處理黃岩島事件的訴求,反而強調應該以和平、合作、多邊與外交手段應對南海主權衝突。美國明白表態,不支持菲律賓在黃岩島的冒進動作44。
三、國際對黃岩島主權爭端之影響
(一)和平解決爭端
有鑑於黃岩島事件之處理方式,從國際觀點來看,依照《聯合國憲章》第2條第3項規定,會員國應以和平方法解決國際爭端,避免危害國際和平、安全及正義45。另憲章第2條第4項,禁止會員國使用武力,2002年「南海各方行為宣言」中,各方重申以聯合國憲章宗旨和原則。由此可知「擱置主權爭議、共同開發、和平解決爭端」應是黃岩島爭端未來可能的發展。
(二)提升菲國海防實力
在日本方面,早在2007年8月時,日本首相安倍晉三在訪問印度時提出「自由之弧」的構想以圍堵中共。近期則實施援助東協各國的「政府開發援助」計畫(Official Development Asistance,ODA),積極參與美國在環西太平洋區域的重大演習,而日本在南海爭議期間,決定於2014年3月向菲律賓提供10艘海岸警備的新造巡邏船以遲滯中共46,以強化其海岸防衛實力。
(三)強化南海聲索國軍事交流
在2012年7月召開的東協區域論壇(ARF)外長會議中,希拉蕊也積極使南海問題能以和平方法解決,美國深知若不積極維持與東協的聯盟關係,以及減少中共的影響力,將使美國與此區域國家的聯盟關係分崩離析。歐巴馬2014年5月間亞洲行時訪問日本、南韓、馬來西亞、菲律賓,除強化與日、韓軍事同盟外,並與菲國在原先美菲協防條約基礎上簽署國防合作10年計畫,揚言一旦菲國遭到攻擊,美國出兵馳援,更讓菲律賓有恃無恐47。故此,菲律賓持續不斷與美軍進行軍事交流。
(四)東協靠攏美日牽制中共
黃岩島對峙問題引起菲律賓恐慌及挑戰美傳統安全勢力範圍,中共在亞太地區安全問題更趨於孤立48。過去東協組織曾試圖在南海問題扮演一定角色,運用東協區域論壇等架構,拉攏美國、日本等海洋大國,以牽制中共強化對南海主權的主張。2014年6月5日G7峰會中,美、日二國對中共在東海及南海維護領土的強硬主張行動表示嚴正指責,突顯了美國想重返亞太,以維持其全球經濟霸權地位的企圖。美、日一唱一和地藉由東海及南海爭議攻擊中共,牽制中共發展,顯示美、日聯手抗陸再升級49。美國雖然對中共深懷戒心,但中共為實現友好睦鄰的政策,在最為棘手的南海議題上,仍努力提出倡議,以消弭外界的疑慮,並提出「擱置主權、共同開發」的主張,並針對東協之各聲索國分別進行雙邊或多邊的互動。
最後在黃岩島主權爭議中,最理想的方式是雙方達成共識以和平解決衝突,因此,共同開發便成為解決爭端的優先方案。在共同開發的法律基礎上,依據《聯合國海洋法公約》第73條、第84條係共同開發的法律基礎,共同開發符合上述條款所規定的「臨時措施」;換言之,共同開發與公約中提及之臨時措施的法律特徵、性質一致50。大致而言,共同開發具有相關法律特徵(如表二)。
綜上,中菲兩國在南海區域的衝突由來已久,2012年兩國在黃岩島的衝突行為,可視為整體南海主權爭議的縮影,其中對能源需求的亟需、主權與安全利益的維護及對國內民族主義情緒的上揚與宣洩,更凸顯出南海議題的複雜度與緊張性。
伍、我國的立場與因應之道
一、南海發展,可為借鏡
2012年中共與菲律賓在黃岩島的對峙事件,雖最終仍在雙方克制下,未演變為直接的武裝衝突。菲方撤船後,陸方實質占領黃岩島,從此禁止菲國漁民前往捕魚。馬尼拉於2013年單方面將南中國海爭議提交國際仲裁,仲裁庭2016年7月宣布結果,稱中國大陸宣稱的南中國海9段線在聯合國海洋法公約之下沒有效力。北京則表示「不接受、不承認、不參與、不執行」仲裁結果。菲律賓外長亞賽表示菲律賓一直要求中國大陸尊重裁決結果,表明了即使中國大陸要求將擱置裁決作為磋商前提條件,菲方也不會同意的姿態。此外,20國集團(G20)峰會於2016年9月3日落幕後,緊接著東協領袖峰會於9月7日登場,中共國務院總理李克強出席,但東協峰會聲明草案沒有提及7月12日的南海仲裁結果,「這可被視為北京的外交勝利」。在此基礎上,亞賽表示,在推進磋商之前,希望中方採取措施,增進互信。既然要繼續對話,就應該停止一切挑釁行為;中共亦表示如果菲律賓杜特蒂新政府表現出願意舉行雙邊對話、實現共同發展的意願,中方願與菲方合作,加強互信並促進雙邊關係發展。
由此可見,2012年黃岩島爭議的處理方式與態度,都是中共積極參與區域多邊與雙邊機制後少有的強硬,甚至可能形成未來處理南海問題的參考模式。綜觀我國四面環海,掌握海域資源並確保海上交通線,是生存發展的關鍵所在。年來我國安會針對南海、東海情勢,進行政軍兵推,主要為了因應近年來東海及南海發生多次領海與領土相關的武裝對峙事件,並認為東海與南海是亞洲衝突熱點,對我安全威脅明顯升高。針對南海豐富的經濟資源與戰略價值,我國一向主張遵循國際法原則,以對話和平解決紛爭,並共享資源。
二、維護權益,共同開發
2016年7月12日南海仲裁案後,我國外交部發言人王珮玲重申我方堅持南海主權,強調政府處理南海議題3原則,包括各方都要依據《海洋法》和《聯合國海洋法公約》相關規定提出主張和立場,各國都有義務維持南海地區航行和飛行的自由權利,並期待各方都能以和平手段處理。只是可惜由於我國自身敏感之國際定位,迄今仍完全被排除於南海油氣資源聯合勘探與開發合作計畫之外,對此,為避免走向邊緣化,政府不斷尋求理性政策與處理方式,包括在「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」政策前提下,嘗試將「東海和平倡議」擴及南海地區,以及積極推動南海護漁活動、持續強化太平島戰備等具體作為。
基此,我國積極透過人道救援能量建構、生態環境的保育、氣象水文資料庫之建立以及派遣國軍與海巡官兵駐守等,積極展現捍衛東沙群島和太平島主權的決心與行動;同時維護我漁民作業權益,機場及碼頭的修建完善更可供漁民緊急避難與海上緊急事故之救援中心,同時藉由海軍與海巡艦艇定期偵巡,以落實實際行動,展現堅定捍衛固有疆土與專屬經濟海域權益的實力,使南海其他周邊國家,尤其是越南和菲律賓等國,不敢輕忽我國在南海的地位。
三、捍衛主權,謀求發展
2016年7月「南海仲裁案」公布結果前,引發南海周邊國家的關係緊張,我國維護固有領土與海域的決心亦無絲毫改變;2016年7月13日總統蔡英文女士,親赴海軍迪化軍艦實施慰勞及鼓舞艦上官兵後,該艦立即前往南海巡弋,捍衛我國固有主權與海疆,顯見國家的主權與國際地位,需靠堅實的國防力量來支撐,最堅實的國防力量,就是一個國家所能發揮的總體國力,也唯有如此方能積極地謀求後續的和平發展。
再者,先前於2014年4月10日,我國海軍編組總數達7艘軍艦的任務支隊,其中包括戰車登陸艦、成功級巡防艦和康定級巡防艦在內,護送1個營級的陸戰隊特遣隊(2個連),攜帶建制的重型迫擊砲與反裝甲火箭,分乘20餘輛AAV-7兩棲突擊車,從戰車登陸艦搶灘登上太平島,執行「衛疆作戰」的「規復作戰」實兵、全裝、全程演練亦從軍艦上起飛UAV(無人飛行載具),將演習畫面第一時間傳回海軍司令部,這是自 2000年1月28日,陸戰隊將防務移交給海巡署後,海軍在太平島周邊海域最大的一次編隊操演,也是首次以建制野戰部隊重返太平島51。該次的操演並非向他國炫耀我新式武器裝備或是發展任何具侵略性的行動,而是遵照「防衛固守,有效嚇阻」的國家戰略原則來執行之防衛任務,同時表現出我們本著「止戰而不懼戰、備戰而不求戰」的理念,秉持「勿恃敵之不來,恃吾有以待之」的精神,消弭任何外來威脅。最後,在我國無法參加多邊協商管道的情況下,建議可從國際人道救援行動著手,除了創造有利國際輿論,以提升我國際形象外;另一方面,亦可藉由和平正義的公共外交向外推展,積極尋求對等協商的契機。
四、推展南海和平倡議
2014年5月7日為紀念《臺灣關係法》35周年,「大西洋理事會」(Atlantic Council)在美國會山莊舉行的「美臺關係未來」研討會中,我國前駐美代表沈呂巡表示,兩岸應擴大共同利益,把衝突可能降至最低,南海國際會議不應將臺灣排除在外52,好幾個島在臺灣有效控制之下,當初我國推動東海和平倡議內容,也可在一定範圍內將其模式移至南海來推動。因此,南海議題最好的解決方法就是擱置主權爭議,進行協商合作,共同開發,共享資源。因此,我國應思考以合作代替對抗,呼籲南海各國及美國、中共與日本,發揚國際自由航行與資源共享理念53,以緩解現階段中共在南沙赤瓜礁積極建設機場而發展出未來可能的「南海防空識別區」,所造成對我國的直接衝擊,因為「南海防空識別區」範圍涵蓋南海九段線海域、南沙太平島,以及東沙群島等空域。
陸、結語
在經歷2012年黃岩島事件後,讓國際社會皆瞭解中共對南海島嶼的野心與企圖,未來可能將遵循該模式持續擴大,因此要引為借鏡,對中華民國而言,大陸是最大潛在威脅,同時是最大機會之一。如何使威脅最小化,使機會最大化,「如何管理、運作、操盤,是高度技巧」。此外,我國在推動「東海和平倡議」後,除獲日本政府關注,足證我國和平處理爭議、共同開發資源的主張與作為已獲國際支持外,同時亦達成和平處理爭端共識,尤其我國在面對亞太經濟與安全形勢出現結構性變化,以及南海主權爭議加劇之際,更應認真思考凝聚與時俱進的國防戰略觀,使中華民國成為「負責任的利害關係者」與「和平締造者」外,亦是南海和平穩定活棋,未來期盼南海能進一步成為區域「和平與合作」之海。
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註1:鄭資約,《南海諸島地理誌略》(上海:商務印書館,1947年),頁137。
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註6:甲烷水合物也就是俗稱的液態可燃冰。
註7:Defense,“Military and Security Development Involving the People’s Republic of China 2011”p.59.
註8:楊曉輝,<中國石油戰略的西南布局>,《當代亞太》,第3期,2004年,頁10。
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註15:傅應川,<南海維權與兩岸戰略合作的展望>,《中華戰略學刊》,春季刊,2014年3月,頁35。
註16:Ryan Clarke(萊恩.克拉克)原著,陳清鎮譯,《中共海軍與能源安全》(臺北:國防部史政編譯室,2012年),頁36。
註17:Scarborough_Shoal.(2007).In Wikipedia. Retrieved July 15, 2007, from Wikipedia:http://zh.wikipedia.org/w/index.php?title=%E9%BB%84%E5%B2%A9%E5%B2%9B&variant=zh-tw(檢索日期:2014年4月12日)。
註18:周容卉,<南海島嶼主權爭議的國際法分析>,《戰略與評估》,第4卷,第1期,2013年4月,頁67。
註19:事實上,根據「聯合國海洋法公約」規定:1.「領海」(Territorial Waters)是一個從領海基線,沿岸國陸地領土及其內水以外,或是群島國群島水域以外向海洋延伸3-12浬的海域。一國主權及於領海及其上空和底土。2.「毗連區」(Contiguous Zone):又稱「鄰接區」、「海上特別權」,是指沿海國根據其國內法,在領海之外接鄰領海的一定範圍內,為了對某些事項行使必要的管轄權,而設定的特殊海域。3.「專屬經濟區」(Exclusive Economic Zone):又稱經濟海域,是指國際公法中為解決國家或地區間因領海爭端而提出的一個區域概念。專屬經濟區是指領海以外並鄰接領海的一個區域,專屬經濟區是從測算領海寬度的基線量起,不應超過200浬(370.4公里),除去離另一國家更近的點。專屬經濟區所屬的國家具有探勘、開發、使用、養護、管理海床與底土及其上覆水域自然資源的權利,對人工設施的建造使用、科研、環保等的權利。其他國家仍享有航行和飛越的自由,以及與這些自由有關的其他符合國際法的用途(鋪設海底電纜、管道等)該國對其專屬經濟海域區的漁業資源和礦產資源擁有開發利用或准許他國利用的專有權。
註20:唐明,〈菲順應中方休漁令,黃岩島緊張氣氛和緩〉,《大紀元》,2012年5月15日,〈https://www.epo chtimes.com/b5/12/5/15/n3589104.htm〉(檢索日期:2014年4月22日)
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註26:林惠曾,《還是重歸中華:中國與周邊的過去、現在與未來》(臺北:世界華文作家出版社,2014年),頁95。
註27:Zou Keyuan,“Scarborough Reel: A New Flashpoint in the Sino-PhilippineRelations?”,in IBRU Boundary and Security Bulletin, Summer 1999,University of Durham, pp. 71-81, at p. 74 and footnote 23, available at <http://www.cariboo.bc.ca/pbbgw.conference.htm>(檢索日期:2014年4月22日)。
註28:陳鴻瑜,《南海諸島之發現、開發與國際衝突》(臺北:國立編譯館,1997年),頁203-211。
註29:“Philippine Position on Bajo de Masinloc and the Waters Within itsVicinity”, see the website of the Philippine Department of Foreign Affairs at<http://dfa.gov.ph/main/index.php/newsroom/dfa-releases/>; see also Jerry E. Esplanada, “China cool to taking shoal dispute to Int’l Court”, The PhilippineDaily Enquirer, April 19, 2012, at <http://globalnation.inquirer.net/33897/china-cool-to-taking-shoal-dispute-to-int’l-court>; Llanesca T. Panti, etal,“Panatag Shoal ours since 1734”, The Manila Times, April 17, 2012 at <http://www.manilatimes.net/index.php /news/top-stories/21181-panatag-shoalours-since-1734; Pia Lee-Brago>,“Shoal is ours - China”, The Philippine Star,April 12, 2012 at<http://www.philstar.com/Article.aspx?articleId=796138&publicationSubCategoryId=.>(檢索日期:2014年4月12日)
註30:指聯合國海洋法公約第121條所指島嶼。
註31:指聯合國海洋法公約第121條第3項之岩礁。
註32:江淮,〈黃岩島在海風中哭泣〉,《中共國防報》,2009年7月28日。
註33:顏建發,《臺灣的選擇-亞太秩序與兩岸政經的新平衡》(臺北:秀威資訊科技,2014年),頁74。
註34:Ian Storey?Southeast Asia and the Rise of China:The Search for Security(New York:Routledge, 2011).,p.46.
註35:齊銳、張雪歌與晉良子,〈如何破解南海維權尷尬:中國「出手難」越南「埋頭幹」〉,南方周末,2011年8月26日,〈https://www.infzm.com/content/62539〉(檢索日期:2014年4月11日)
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註40:美菲防禦條約最重要為第四條與第五條:第四條為:任一方皆承認:對任一方太平洋區域之武裝攻擊,將危及另一方自身和平與安全;任一方並聲明將基於各自憲法之程序應付此共同危險。任何此類武裝攻擊,以及武裝攻擊後之任何手段,應立即回報聯合國安理會。在安理會採取必要措施以回復或維持國際和平與安全之後,前述手段應終止。而第五條則為:為第四條之目的,對任一方之武裝攻擊視為包括對於任一方國內領土,或對於其管轄下之太平洋島嶼領土之武裝攻擊,以及對於在太平洋之武裝軍隊、公用船舶與飛行器之武裝攻擊。詳情請參考”RP-US MUTUAL DEFENSE TREATY”.http://www.chanrobles.com/mutualdefensetreaty.htm。(檢索日期:2014年4月12日)
註41:〈黃岩島外20海里美菲將聯合軍演〉,《世界日報》,2013年6月20日,版5。
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註43:〈監視爭議海域菲邀美偵察機〉,《世界日報》,2012年7月3日,版5。
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註52:〈南海會議不應排除臺灣〉,《中國時報》,2014年5月9日,版A17。
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公告日期: 2016-12-12

供稿單位: 司令部/督察長室

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