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南海爭端對我國海權發展之影響(周晨晰,宋連海)

南海爭端對我國海權發展之影響
周晨晰 少校、宋連海 中校
提  要:
一、綜觀國際局勢,打破南海短暫的和平,使各國爭端加劇的時間點,始於2009年菲律賓、越南、馬來西亞等國分別及共同提交外大陸礁層劃界文書,以及美國宣示重返亞太。
二、美國不願見到任何一個國家支配這個地區的發展,企圖展現美國在此區域的絕對領導力,但由於美國介入南海問題,加上菲律賓及越南的操弄,使南海局勢更加不穩定。
三、我國對南海採取較周邊國家更為溫和與節制的政策,原因乃在於我國長期缺乏明確的海洋政策。此外,為因應中共軍事威脅,長期將軍事資源投注在臺海防衛方面,也影響建軍規劃方向。
四、儘管臺灣在東亞區域的海洋權益與領土紛爭議題中都採取低姿態,不願意以部署軍力方式宣示立場,但不論是面對釣魚台爭議或是南海主權爭端,要維護國家主權與和平,就必須有堅強的海軍實力做為後盾。
關鍵詞:南海、海權、海軍、海洋政策
壹、前言
人類自古即學習著如何利用海洋,從古希臘的戰史中即可發覺海洋權力的觀念已逐步成為人類生活的重要部分。舉例而言,古希臘時代雅典與波斯的戰爭,以及羅馬擊敗迦太基的戰史,都能印證掌握制海權對戰爭全程的重要性。古羅馬政治家西塞羅(Marcus Tullius Cicero)即倡言:「誰能控制海洋,誰就能控制世界」1。由此可知,海上的武力已具備戰略層面的重要價值。到了十八世紀,如何獲取海上優勢(Sea Supremacy)稱霸全球海洋,成為列強國家戰略的重要課題。海權國家興起和相關理論書籍出現之後,海洋在國際關係範疇中的重要性取得了理論化的基礎2,自此,在國際體系爭霸過程中,發展海軍成為不可避免的國家權力工具。
臺灣是海島型國家,而南海是我國具有歷史與法源依據的固有疆域3,更是國家與民生的命脈。然而,南海周邊國家為了爭奪島礁,與強化它們擁有這些島礁的立場,紛紛在這些島礁修建建物、立主權碑、及派兵駐守4,而我國相對上卻是消極,不但曾長期未修繕太平島設施與防務,也未採取積極手段伸張主權,恐使我國在南海爭端議題遭到邊緣化5。
其實,政府曾提出「海洋立國」與「海洋興國」的政策主張,但迄至目前,我國仍未達到「海洋」國家目標6。此外,國艦國造的議題已引起國人關注7,但可惜政治人物所聚焦的又僅止於中共對我的軍事威脅,而非全面性的檢討與制定我國的海洋戰略8。
本文就軍事層面,探討我國如何建設海軍實力,以期在周邊國家能有適足的影響力,進而為我國伸張南海主權與維護和平的有力後盾。
貳、2002~2015年南海爭端概況
儘管2002年中共與東協曾簽署「南海各方行為宣言」,但各國仍採積極擴張作為,無助於消弭紛爭。此外,近年來還有大國的政治角力影響,尤其是美國為促進與東協各國的全面關係,使亞太再平衡策略能順利推動,就承諾增加軍售、技術轉讓,並簽署「東南亞友好合作條約」等9,使南海爭端成為東南亞區域安全的最大變數。
中共與東協各國於2002年簽署「南海各方行為宣言」後,各國仍背地裡持續開採資源,到了2009年提交外大陸礁層劃界文書後,各聲索國採取將區域島礁行政化作為(例如蓋廟、建校、建機場等)。各國這些片面作為,均是引起南海區域緊張情勢的原由10。
從近年來的歷次重大衝突事件可看出,「南海各方行為宣言」並不具備實際的約束力,在簽署後的隔年中菲就發生了海上衝突,雙方均有船艦損傷;2007年越南就片面宣稱擁有南沙群島主權,並公開招標投資開發石油;隨著爭端不斷,2009年菲律賓、越南、馬來西亞等國就提交外大陸礁層劃界文書,同年7月美國就宣布重返亞洲政策。
此後各方衝突就更加激烈,2012年中共成立三沙市,隨後即發生中菲船艦黃岩島對峙。2013年1月菲律賓將南海爭議提交國際仲裁,同年5月發生廣大興號事件,也是我國首次大規模動用海軍軍力迫使菲律賓道歉退讓。2014年5月中越981鑽油平台對峙事件並引發大規模排華抗議與暴動。美國見南海局勢越演越烈,於2015年5月派遣軍機(艦)巡弋南海與中共所屬島礁。
儘管各國並未真正發生武裝衝突,但不論如何,已在中、菲、越以及東協各國彼此間埋下更深的不信任與仇恨,對南海爭端的解決只有加深難度。
此外,在亞洲地區,隨著中共軍事實力的增強,相鄰國家紛紛採購先進武器裝備,爭取實現軍事現代化,其中越南最為明顯,越南軍費在2003-2012年間增加了130%,印尼也增加了73%,其他如馬來西亞、新加坡等國家也都有高度成長11。不可否認的,南海各國已經如同骨牌效應一般的陷入了軍備競賽的安全困境裡,這點從區域內各國的軍費逐年提升可以得到印證。
綜合前述可以發現,南海爭端問題日益複雜化,東南亞各聲索國長期開採與經營所占海域資源,已是國家經濟來源之一,必然強力捍衛其主張之正當性。另一方面,自2009年菲律賓、越南、馬來西亞等國分別及共同提交外大陸礁層劃界文書,以及美國宣示重返亞太政策之後,也增加了中共對美國與周邊國家的戰略猜疑,而更進一步強化其軍事現代化,並與俄羅斯堅定合作關係。此外,在習近平的強勢領導下,也加強伸張南海主權的力道,不但設立三沙市,並陸續部署新銳作戰艦艇,尤其是大規模的填海造陸作為,更使周邊各國備感威脅。
各國為謀求國家安全,均企圖藉由強化海軍以與中共抗衡,龐大的軍售商機,誘使列強或直接或間接的介入南海爭端,促使各國快速的軍備現代化,儘管各國的海軍實力仍無法單獨與中共對抗,但在美國領導之下,也逐漸形成合縱之勢,使南海局勢更顯緊繃。觀察東協各聲索國軍備,雖多依賴軍購,且非單一系統,船艦亦多為2,000噸上下艦隻,但均為美、俄、英、法等國的武器系統,仍具有可觀的作戰實力。從各方面觀察,都在在驗證南海已陷入軍備競賽的安全困境裡。
參、我國南海政策與軍備建設
一、我國的南海政策
我國在地理上是標準的海島型國家,軍事上依賴海洋為屏障,經濟上也仰賴海上貿易交通,且由於我國可用土地面積及資源有限,能源及民生物資須仰賴航運,經貿上更是「出口導向」的海島經濟,故而應該將環繞四周的海洋視為延伸出去的藍色領土予以有效經營。然而,我國雖然依賴海洋生存,但實質上卻是陸權思想國家,長期以來我國人民不關心海洋事務,而各政黨的政治人物也因為各項政治考量,未重視國家的海權發展,致使我國的海洋政策長期不明確,導致大片海洋領土遭受各國瓜分與侵占,另一方面也因為受制於美國,以及中共對我外交打壓,使得我國無法有效融入區域安全體系整合,幾乎喪失話語權。
我國早在1947年12月已由內政部公布發行「南海諸島位置圖」與「南海諸島新舊名稱對照表」,另於1948年2月正式列出南海U型線(11段線)納入「我國行政區域圖」對外發行伸張主權,當時鄰近各國並無異議。但之後面對國共對峙的臺海局勢,我國未再實際提出有效政策來管理與發展。導致最後僅有實際控制的中洲礁、太平島與東沙島。
我國遲至1992年8月,才由行政院核定通過《南海小組設置要點》,成立跨部會的「南海小組」,專責研議南海有關事項。並在1993年4月8日舉行的行政院第2326次院務會議才討論通過《南海政策綱領》及《南海政策綱領實施綱要分辦表》12。
在《南海政策綱領》頒布實施後,我國仍未提出整體的國家海洋政策。直到2001年3月間,行政院才出版了我國第一本「海洋白皮書」,做為政府對於海洋事務的經營管理政策之宣示和政策依據13。2002年,國內海洋意識逐漸抬頭,行政院研究發展考核委員會再修訂發行《海洋政策白皮書》,並於2006年再度修正發行迄今。顯見我國在海洋政策制定方面的確晚於周邊各國。
參照「海洋政策白皮書」,我國國家海洋政策之目標,在建立完整的「海洋國家」。而為平衡國內各種海洋使用上的利益,落實「海洋之保護與保全」,2004年10月13日核定發布「國家海洋政策綱領」,做為我國整體的國家海洋政策指導文件14。
從《南海政策綱領》被廢止後,我國的南海政策就沒有一個較明確的指導,只能依據《海洋政策白皮書》及主政者的政治主張做為南海政策指導。因此,馬總統於2015年5月26日發表的「南海和平倡議」「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發、全面規劃、分區開發、自由航行、飛越自由」就是我國當前的南海政策。
另外,為了迎頭趕上各國腳步,以及整合我國各部會資源,立法院於2015年6月16日三讀通過「海洋委員會」及相關組織法,並將在年底成立,負責擘畫海洋總體政策,其下設置海巡署、海洋保育署、國家海洋研究院,也將陸續於2016年成立。此後,海委會將成我國統合海洋政策最高單位15。筆者樂見並支持國家新的海洋政策,也期望能進一步引領我國邁向海權國家,然而國防部及海軍仍未在委員會的組織架構內,就國家海洋戰略與維護海洋主權而言,是否可以有更全面與積極的作為,則有待後續觀察。
二、我國南海的軍備建設現況
參考我國《海洋政策白皮書》所示政策目標,將發展海洋工業及建構適宜的海上武力納入全般規劃內,而且這幾年我國也依白皮書所規劃,積極整建東、南沙的機場跑道及碼頭等設施,並強化島上防務,但比較周邊國家發展海權的作為,我國的作為仍顯不足。也因為政策與實際執行面有落差,使我國始終未能建全發展海權與有效運用海軍實力,導致我國無法在區域內爭取到應有的國際地位,如果不是近年來中美競爭關係激化,以及美國「亞太再平衡」政策的影響,加上我國充分利用釣魚台爭議及廣大興號事件,迫使日、菲對我退讓,使美、日及周邊國家正視我國的戰略存在價值,否則我國在海域爭端問題上恐將進一步被邊緣化。
我國因為長期處於兩岸軍事對抗,以及缺乏明確的海洋政策,軍事資源分配比重長期以臺海防務為主,致使忽略南海利益對我國家安全的重要性,也導致我國空有發展海權的條件,卻成為一個海權弱國。平心而論,我國的海軍實力並不弱於南海各國,但是海軍強國不等於就是海權強國16,海權思想是一種富國強兵的思想,是全面而整體的規劃運用與控制海洋的思想。我國極度依賴南海航運,大部分的能源及民生物資都是經由南海航線,不論平、戰時,南海命脈若遭敵對方截斷,對我國的民心士氣影響極大。不可否認的,中共目前仍是我國國家安全的主要威脅來源,但就現階段兩岸相對和平時期,南海的紛擾則成了影響我國主權、能源、經貿、民生等各方面的重大威脅。過分重視臺灣海峽防務而犧牲掉爭取南海利益是否為明智之舉,以現在的時空背景而言則有待考驗。
而我國海軍雖積極引進換裝康定級艦、紀德級艦、兩棲登陸艦,並積極開發小型飛彈巡邏艦以及仿建美軍舊艦的成功級,近年更成功建造了磐石艦及沱江艦,明顯提升海軍質量,但是都非針對南海用兵需求所建,而且許多問題依舊未獲改善(例如水下戰力、指管網路化、艦隊防空、造艦能力等),如今還得面臨引進的二手艦老舊,逐漸不符合現代作戰環境需求的困境17。而南海太平島及東沙島原本由陸戰隊駐守,也因為外交及國防等各方考量下,在2000年1月1日「行政院海岸巡防署」成立的同時一併移交,較之於各方爭相擴張南海軍事建設的景況之下,我國在南海的軍力部署就顯得薄弱。
另就我國目前在南海的軍事建設而言,東沙群島(包括北衛灘及南衛灘)距高雄約240浬,至菲律賓最近約232浬,越南最近約492浬。南沙太平島至高雄約840浬,離越南最近約280浬18。現階段我國在東沙島及太平島的駐軍均由海巡署派遣受過陸戰隊學校代訓之人員。在東沙島方面派駐約200名人員,並配置海岸巡邏艇和M8快艇;在太平島方面則約有120名人員,並配置多功能巡緝艦和M8快艇19。島上人員配備之武裝。其火力範圍最遠僅達6公里,並且欠缺制海及防空武器,一旦周邊國家有意動武奪取,海巡部隊尚且無力自保,更遑論嚇阻來犯敵軍。
再者,東沙島海岸為深度1至2米左右的淺礁地形,無法停泊大型船隻,現有的巡防艇碼頭僅能停靠小型巡邏艇,不但巡防能力不足,運補亦相當不便;機場部分雖有1,550公尺的跑道,但機場規模小,僅能提供C-130運輸機運補起降,無法常駐飛機,更沒有辦法提供戰鬥機起降與整補作業;而水源部分雖有地下水,並建有淨、儲水設施,但仍不適飲用,需要臺灣本島運補。此外,島上設有氣象觀測站及衛星觀測站,未來政府亦規劃撥款興建新碼頭。
太平島的狀況亦然,該島為南海唯一有淡水的島嶼,島上現建有機場跑道約1,500公尺,僅供C-130運輸機起降。其地形屬礁盤地形水深淺,大型運補船隻無法靠岸,只能以小船接駁,原有的棧橋碼頭損壞後長期未修復,直到2006年才於原址整建簡易泊靠平台;近年因為南海爭端激化,國人開始重視南海主權問題後,才撥預算於2014年2月動工太平島碼頭新建工程,該工程預計在2016年前完工,完工後能讓3,000噸級的船艦靠泊,後續將再擴建機場及相關助航設備。
三、我國海軍軍力投射能力檢討
我國為因應中共軍事威脅,積極整備三軍戰力60餘年,在全球軍力(GFP)網站排名,我國為全球第15大軍事強國,海軍戰力亦排名第23名。就我國海軍而言,擁有各類型的作戰艦艇,以及其他各類輔助艦種合計百餘艘的強大戰力20。
然而,我國空有強大的海、空戰力,對於南海的兵力投射能力卻嚴重不足。這自然是因為我國國防戰略思維仍以臺海防衛為主導,以致艦隊的建構未完全考慮長程支援南海的作戰需求。以南海的作戰環境而言,概約有海盜掠奪、海域騷擾、運補機故障迫降、艦艇遭挑釁損傷、軍機墜海、突襲奪島等七種,但以我國目前能力很難迅速有效因應21。
我國兵力投射能力所遇到的困難,第一是距離;第二是無法掌握空優;第三就是船艦老舊;第四是缺乏海外中繼基地;第五是缺乏潛艦戰力。
此外,我國海軍大部分艦艇均購自歐美國家,除了少部分獲得技術轉移,可在國內自行生產料件與維修之外,其他均須向國外採購料件。這造成一種效應,因為軍購艦不一定適合我國國防所需22,購買之軍艦不但價格昂貴,後勤維修又受制於他國,兼讓國外再賺一手,造成國防預算的排擠效應,不但不能編列充沛的燃料經費供艦艇操演及巡弋用23,而為了避免額外的裝備損耗,也就不常動用主戰艦巡弋南海。這就凸顯我國長期依賴軍購導致造艦能力不足,以及國防預算分配受限的問題24。這點雖非直接影響,但其間接影響卻更為深遠。
肆、我國未來發展途徑探討
一、發展海洋建設與工業
從「現實主義」的觀點檢視,由於國際的無政府狀態,以及各國意圖不明,本文堅信國家必須先要「自助」,而後才有實力與各國合力建構秩序。如果我國僅片面採取善意作為,並不會得到同等的回應,這點我們從我國以海巡換防後,各國仍持續擴張與爭奪南海利益可知。
因此,基於上述觀點,我國就必須先建構起合理可恃的防衛力量,方能有一定的籌碼與他國協商談判。如同中華戰略學會研究員張競所言:「任何衝突的挑起方總是『高估自己、低估對手、錯估形勢』,臺灣近年在太平島駐軍減少後,屢有個別國家挑釁太平島;而一些國際強權積極介入南海事務,讓許多南海國家產生『有人撐腰』的錯覺,臺灣加強太平島防務就是要讓『太平島成為吞不下去的硬骨頭』,避免有關國家錯判25。」
我國大可不必像中共及越南那樣傾力「填海造島」,但在既有的政策規劃上,應該要加速現有工程施工進度,盡速將新的港口及機場整建出來,並將東沙島與太平島做一明確的任務區分。東沙島應朝海、空軍的中繼基地方向規劃建設,其任務就是以監控中共海、空軍動向,並建有適合大型船艦靠泊的深港,以及足夠戰機起降與整補的機場,並具備維修、補給與醫療能量,平時可提供周邊海域救援使用,應急時可供海、空軍中繼補給。如此可使我國在獲得續航力更佳的戰機或是空中加油技術之前,讓應援太平島的部隊能獲得有效的空中支援。
而太平島,則需要更大規模的工程,由於該島屬於我國實際控制的國土的最南端,且周邊均是有主權爭議的國家,因此太平島就必須具備獨立支持防衛作戰的能量,除了既有的機場、碼頭以及相關的導航設備的擴建工程外,應該強化該島的防禦工事,使之具備一定程度的抗炸與防護能力,確保能夠支撐到援軍抵達。島上的機場應具備可常駐直升機與巡邏機的能力,巡邏機主要在巡邏哨戒,直升機則須以模組化改裝,平時僅為巡邏及救難之用,但應急時可加掛武裝提供島上守軍火力支援。
至於兩個島上的防務,在總統不恢復駐軍的政策指導下,除持續協助海巡署訓練駐防人員外,可選擇改裝幾艘大型巡護艦,使其初具反艦與防空能量,並在未來深港建成後輪駐,使該島在未增派兵力及武器裝備的情形下,能獲得一定程度的制海與防空火力,以避免過度建置武器裝備而刺激周邊國家。此外,為確保南下的艦隊能與母港保持暢通的通信,應將島嶼納入整體的指管網路規劃中,以符合未來的戰場需求。
其次探討造艦。一個海洋國家沒有自行造艦的工業能力,則花費在購買軍艦及維持艦隊運作的費用,將因此加重國家的財政負擔,這也造成該國發展造船業的阻礙。由於國防經費不足以支應研發所需,加上政府心態上對自己國產品沒有信心,不願等待成果顯現,進而使造船業者不願承受風險接單或自力研發26。
以發展海權的條件檢視我國,不論商業及生產力都有非凡的表現,而且也有自己的船隊與優良的港口設施,海運業高度發達,以造船能力而言,我國遊艇業是全球第六名27,而我國最大的造船廠臺船,亦能造出14,000 TEU等級的超大型貨櫃船28,技術能力並不落後;舉例而言,美國勃克級驅逐艦柯爾號在葉門遭自殺攻擊受創,當時載運該艦返回美國修復的潛舉型重貨運船「藍色瑪琳」號即是當時的中船(現為臺船)所承造29。由此可知,我國也具備一定的造船工藝能力。
既然如此,為何造艦能力卻遠遜於後起的南韓?其關鍵就在於兩個國家所採取的建軍政策不同。由於我國不相信自己國內的造艦能力,不願意耐心等待成果顯現,並認為戰力不可存在缺口,因此高度依賴一次購齊先進武器形成戰力的跳躍式發展,而不是蹲馬步練基本功,逐步積累基礎技術30。購置國外的武器不一定符合國防需求,而且壽期短,後續的後勤維保就必須依賴外國。如果是自己國內建造的,不但可以依照實際需求設計,爾後也較有修改空間,而且壽期長,後勤維保可以自己掌握,重點是經費不一定比軍購的還貴,還可以創造民間船廠商機與培植技術。所幸近年來,政府與國人已逐漸認清「國艦國造」的必要性31,並且陸續啟動多項造艦計畫。儘管這個時刻來的有些晚,但相信以我國的造船實力,只要政府有決心,應該可以更進一步提升海軍實力,迎頭趕上周邊國家。
二、融入區域安全體系
對屬於海島型國家的臺灣而言,我國在區域內佔有極為關鍵的戰略位置,受限於地位未定論的影響,長期被排除在國際建制外,不但遭中共外交打壓,另一方面雖受美國保護,卻實則受美國節制,既無法有效融入區域安全體系整合,又無法尋求軍事同盟以得到安全保障,幾乎喪失話語權。由於不是聯合國會員國,與周邊國家也沒有任何正式的同盟或安全保障協定可以保衛國家免受侵略,使我國必須高度發展軍備。而臺灣有許多港口,也十分依賴海外貿易,只有海軍能確保港口及海上交通線的暢通,要防止敵方的封鎖損傷經濟,並維持長久的生存發展,就必須重視海軍建設。另外,儘管臺灣在東亞區域的海洋權益與領土紛爭議題中都採取低姿態,不願意以部署軍力方式宣示立場,但不論是面對釣魚台爭議或是南海主權爭端,臺灣的海軍實力在區域內仍是一股不可忽視的力量。
我國要融入區域體系,筆者認為可藉由參與經貿整合與聯合軍演兩方面著手,並藉積極參加人道救援與維和任務來取得道德正當性。首先,依賴與各國密切的經貿關係,並設法加入區域整合,藉由彼此經貿體系休戚相關、禍福與共的緊密結合,進而在安全議題上產生一定程度合作的需要與空間,可避免進一步升高衝突。而另一方面,參與聯合軍演則是在安全議題上更進一步的積極作為。
參與聯合軍演一直是我國追求融入安全體系的願望,前國防部長蔡明憲表示,臺灣要從兩岸軍備競賽的惡夢中脫身,最關鍵的一步是應積極透過美方協助,參與「環太平洋聯合軍演(Rimpac)」32。此前在2014年的環太軍演,美方與我國友好的國會議員也曾希望將我國納入軍演。然而,儘管近來我國受邀參加美軍太平洋司令部兩棲領導人研討會(Pals)33,不過以美方立場而言,仍必須顧慮中共的態度,因此認為我國或許可以參與亞太地區的人道救援行動,但是參加軍演將會影響區域穩定34。所以我國未獲參與,不過我國仍持續爭取表達參與意願,就等美方點頭35。
但另一方面,我們仍必須捫心自問:「我國海軍準備好了嗎?」我國長期未與美軍聯合軍演,儘管使用的是美式裝備,但信文傳遞與戰術戰法、軍事準則,乃至用兵思想等,勢必有明顯落差,要與美軍聯合軍演,我國仍有努力的空間36。因此,各軍事院校應更深入教育各級士官兵有關國際救援與維和任務,所涉及的國際法規、狀況處置程序、作業流程與交戰規則等,平時也必須選員進行相關培訓。以避免真要派遣部隊參與類似任務時,面臨無人可用的窘境。
儘管政府企圖參與軍演是為了抵銷中共對我國的軍事威脅,然而就南海爭端角度而言,若能如願參與環太軍演,既能符合美國利益,亦可藉由此管道,讓我國海軍可以走出去與國際接軌,建立我國在區域間的影響力,藉由各種軍事外交手段取得道德正當性,進而有助於緩解爭端,這也是本研究建議融入安全體系的宗旨。因此,我國在積極爭取融入區域安全體系之外,國軍也應該針對不足之處積極整備,如此才能在機會到來時,讓國際見識到我國軍事實力。
三、未來海軍建軍規劃探討
面對未來的作戰環境,以及區域軍備競賽的安全困境,我國究竟需要什麼樣的海軍?由於我國的造艦經驗不足,對外軍購管道又受限的情形下,要如何維持既有的兵力,又能穩定汰換與提升兵力質量,就是各方爭論的焦點。這問題就有賴國家修訂整體的國防戰略,重新資源配置才能有所改善。而本文所著重的地方,不盡然是要獲得或是性能提升哪種艦型,而是不論是現有的武器裝備或是未來籌獲納編的艦隻,都應考量適切的艦隊編組與各項能力的整合運用與補強。
首先,重新調整艦隊編組。本文參考前人的研究37,認為海軍艦隊編組思維,應調整以平戰結合的「戰鬥支隊」為主要方向。支隊原則上須同時具有防空、反潛、反飛彈作戰能力38,並具有共同的指揮管制系統,旗艦目前則由基隆級艦擔任,編成三至四個支隊;但各支隊因應所負任務不同,則編組上又有些許差異。
以本文研究對象南海爭端而言,因應的編組支隊就以現有的151艦隊為基底,並納編基隆級、成功級、康定級與濟陽級合編,主要負責臺灣南部海域制海與馳援南海海域的作戰任務。這樣的編組並非僵化無彈性,仍然可視南海狀況所需投入兵力彈性調整,而且一旦有嚴重衝突需快速應援時,即可不需浪費時間等各港口抽調兵力會合,直接以現編組出海執行任務。不但縮短時效,也可利用平時磨合各艦戰技,並使支隊同時享有基隆級的指揮管制與防空能力,以及成功級與濟陽級的反潛戰力,確保支隊海上航行安全。
第二,積極籌補水下戰力。面對中共及越南的海軍戰力,尤其是來自水下的威脅,對於欠缺潛艦戰力的我方艦隊,將面臨為了防範敵方水下戰力,而不能全速馳援,拖延救援時效。而另一方面,若我國有適足的潛艦戰力,在用兵上將更具彈性,不但可強化我海上拒止能力屏衛臺海,亦可巡弋南海海域,並可做為特種部隊的任務載台。
此外,潛艦除了可加強伸張主權的力度,也將造成敵方心理壓力,而不敢貿然對我攻擊,替島上守軍多爭取待援時間。更何況潛艦不一定要編隊航行,可單艦執行巡弋任務,所需的燃料較大型水面艦為省,在國防經費拮据的窘境下,若能以潛艦取代軍艦巡弋,亦可收節省經費的經濟效益。儘管我國國防部已決意發展1,200至3,000噸級的中型常規潛艦,但本文認為美國智庫CSBA(戰略與預算評估中心)的建議較符合我國發展現況39。以臺海作戰環境,以及潛艦國造的技術瓶頸觀之,初期應先以研製500噸級左右的潛艦為主,一來節省研發經費,二來體積小較易克服技術問題,第三則是適合臺灣海峽環境,能有效發揮匿蹤伏擊的效力,四則適宜快速量產,可縮短成軍服役時程。等未來技術成熟後,再考慮千噸級的潛艦。
另外,就反潛及巡弋角度而言,在我海軍尚未籌獲新型潛艦之前,應該多運用新購置的P3-C反潛機實施南海偵巡,以填補巡弋密度空缺,然而,現階段該型機建置在空軍,非我海軍所能自由運用,建議調整相關編裝,納由海軍指管運用,以符合作戰實需。
第三,提升指管通情系統。我國海軍自忠義計畫因經費問題被迫中止後,就再也沒有機會接觸神盾戰系的艦種。近來由於政府決心及國人支持「國艦國造」政策下,重新啟動擱置已久的ACS先進戰鬥系統40。媒體報導,海軍將計畫啟動國造神盾計畫,將中科院的「迅聯計畫」相列雷達等新式戰鬥系統整合測試成功,海軍規劃將在2020年前,啟動6,000噸國造神盾艦的造艦計畫41。我國願意重啟相關計畫,當然是國人所樂見;但本文所想強調的,並非是否擁有神盾艦,而是指管系統的整合與升級。眾人皆知,我國海軍戰系存在著複雜而不統一的問題,有國產的、美規的、法製的,彼此間很難情資共享與指揮管制,加上部分艦種面臨設備老舊,戰術電腦無法驅動新的程式等問題,使我國海軍產生整合不易等缺陷,影響戰力發揮。
另外,做為南海應援任務部隊之一的陸戰隊,與海軍共同執行任務時的通信聯絡與指揮管制也是需要克服的。一直以來,通信裝備易受地形地物等障礙而導致通信品質降低,是影響國軍戰力發揮的潛藏隱憂。此外,陸戰隊與海軍的指揮管制系統不同,無法在共同的平台上同享情資,也是阻礙作戰效能的窒礙因素。因此,本文認為,在未獲新艦與新裝備的情形下,應優先著手將各艦的戰系與陸戰隊的指管通信等裝備的軟硬體提升與整合,建立「共同作戰圖像」,達到即時掌握情資與即時決策指揮目標,以符合現代戰場環境需求。
第四,籌補新型兩棲作戰艦。我國擁有龐大的兩棲作戰艦群,但其中有部分艦隻屬二次世界大戰產品,艦齡過於老舊,已難達到快速應援南海的作戰需求。因此,政府新近啟動的造艦案中,納入了新型兩棲登陸艦是具前瞻性的明智決定。不過以需求面而言,筆者認為籌補該型艦的排程有必要提早,而且應該優先考慮直升機船塢登陸艦。除了取代舊型艦,以加快兵力投射速度外,也多了直升機這個載台供彈性用兵之選擇。由於我國海軍陸戰隊戰士均受過機降訓練,未來可配合登陸部隊形成立體作戰效果,可增加規復島嶼的成功公算。另外,艦載機如能採取模組化設計,則又可發揮為登陸部隊提供空中火力支援的效用。
伍、結語
我國南海海疆遼闊,並且牽涉到國家安全利益,而南海一旦發生衝突,影響所及也絕非兩造雙方,必然波及到鄰近國家及同享南海利益的美國。因此,各國雖然積極擴張軍備,卻也都避免真的擦槍走火引發進一步的衝突對抗。從這方面可觀察到南海局勢緊張詭譎中不失理性克制的一面。
然而,對於我國而言,這卻是一個警訊,也是一個機會。從「現實主義」的觀點檢視,由於國際的無政府狀態,以及各國意圖不明,國家必須先要「自助」,而後才有實力與各國合力建構秩序。如果我國僅片面採取善意作為,並不會得到同等的回應。因此,我國若要營造臺灣在南海的存在價值,則必須在軟性訴求之外,建構足以應對衝突對抗的海上武力,如此方能迫使各國重視我中華民國的主權立場,而願意以對等立場與我協商求取共識。而要達到這樣的目標,則有賴國防建設的配合。
屬於海島型國家的臺灣而言,我國在區域內佔有極為關鍵的戰略位置,由於不是聯合國會員國,與周邊國家也沒有任何正式的同盟或安全保障協定可以保衛國家免受侵略,使我國必須高度發展軍備。而臺灣有許多港口,也十分依賴海外貿易,只有海軍能確保港口及海上交通線的暢通,要防止敵方的封鎖損傷經濟,並維持長久的生存發展,就必須重視海軍建設。
筆者認為,我國海軍現有的艦隊編組模式不符合實際國防需求,應該朝「戰鬥支隊」的編組概念,並以任務需求導向予以重組整合,與積極籌補水下戰力。而陸戰隊是我國守勢戰略下唯一具有攻勢象徵意義的作戰部隊,在中、日、越、菲等周邊國家都積極擴充陸戰隊作戰能量的環境下,我國實不該將陸戰隊納入裁軍規劃內,反而更應該將之視為王牌部隊予以精實茁壯,並發展符合現代作戰環境的新型兩棲作戰載具,且整合改善各艦的戰系與指管系統,使之發揮統合戰力,建立陸戰隊與艦隊的「共同作戰圖像」,及強化指揮通信能量,以適應南海快速應援的作戰需求。未來如能結合新一代的作戰艦編成任務艦隊,將大大提升我國的「南海存在」。
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公告日期: 2016-11-21

供稿單位: 司令部/督察長室

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