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我國推動募兵政策暨志願士兵服役調查(詹中一)

我國推動募兵政策暨志願士兵服役調查
詹中一
提 要:
一、規劃將「徵、募併行」的兵役制度轉型為「募兵制」,是政府當前重要政策,攸關軍隊戰力與國家安全,集各部會總體資源投入,以多元與創新的作為,共同協助推動,落實政府施政承諾。
二、基於作戰形態改變,考量義務役役期逐年縮減,戰力維繫不易,並前瞻我國出生人口少子女化因素,評估未來兵役人力、參酌先進國家作法,及考量社會輿情與民意冀盼,務實檢討兵役制度轉型朝向「募兵制」發展,以建立固若磐石國防武力,確保國家永續發展。
關鍵詞:募兵制、志願士兵、常備兵役軍事訓練、替代役
壹、前言
時代急遽變遷,現代化國防科技日新月異,軍隊作戰形態也為之改變,部隊人數多寡不再是影響戰爭成敗的關鍵,人員的素質、武器的精良、部隊的士氣才是戰場決勝的主要因素,故近年來歐美先進民主國家也相繼檢討其兵役制度,轉而實施「募兵制」。國軍基於作戰形態改變,考量近年來兵役役期逐年縮減,戰力維繫不易,並前瞻我國出生人口少子女化因素,在評估未來兵役人力、參酌先進國家作法,及考量社會輿情與民意冀盼下,務實檢討兵役制度轉型朝向「募兵制」發展,以符合國軍建軍備戰實際需求,確維國軍整體戰力不墜。
貳、推動「募兵制」的原因
一、戰爭形態改變
由於高科技發展已經改變了戰爭形態,並且翻轉了戰場前、後方的概念,使戰爭從軍隊「以量取勝」的發展,轉變為「精準武器」的對陣。國軍面臨戰爭形態改變,軍隊必須具備專業化,並獲得高素質的人力,才能發揮武器裝備最大的效能。
二、徵兵役期影響
鑑於役男應服役的役期,已於民國97年1月1日縮減為1年,再扣除基礎訓練及軍訓課程折減後,只剩8~10個月服役及訓練,使義務役人員訓練成熟,即面臨退伍,人員退補更替頻繁,軍隊演訓成果及軍事專業能力無法蓄積,武器裝備也不易維護,不利國軍戰力的維持與提升(如表一)。
三、人口結構變動
另外,我國人口結構也面臨了少子女化的問題,青壯人口逐年下降,依據內政部的推估及預判,在民國105年以前,每年還可以徵集11萬的役男,民國108年起開始遞減,到了民國114年,會降到7.4萬人,如果不推動「募兵制」,就長遠而言,徵兵將面臨無法滿足部隊兵力需求的困境;到時候會形成戰力的間隙,影響國防安全(如圖一)。
四、體察社會民意
為了瞭解國人對於「募兵制」的看法,在民國97年至98年間,國防部、民調專業公司(聯合行銷公司)以及學術單位(銘傳大學)都有實施問卷調查,民眾對於推動「募兵制」大多表示支持(如圖二)。
五、世界兵制趨勢
我們觀察民主國家兵役制度的變革,因應現代國防科技對高素質人力的需求,為了提升軍隊戰力,「募兵制」已經逐漸取代了「徵兵制」。另外全球軍力前10名的國家,除了美國、英國、法國、日本外,還有印度、德國等6個國家實施「募兵制」,朝向「以質勝量」的精兵思維發展,兵力雖然逐次精簡,但戰力不斷提升;所以,我國推動「募兵制」,符合世界兵役制度轉型的趨勢(如表二)。
參、「募兵制」推動概況
為了使「募兵制」各項規劃周延,民國97年12月國防部、內政部、行政院人事行政局(現為人事行政總處)、退輔會等部會組團至美國、日本參訪,瞭解先進國家推動募兵制度及人才招募的相關作法,並蒐集有關資料做為政策推動參考。
一、先進國家「募兵制」轉型期程
蒐整先進國家推動「募兵制」的期程,瞭解轉型需要以逐年「增加募兵、減少徵兵」方式完成人力轉換(例如美國4年3個月、法國5年、英國7年)。我國自民國101年起開始歷經3年多轉型驗證,與先進國家轉型的過程類同;國防部將按規劃期程持續招募志願役人力,以滿足部隊兵員需求(如表三)。
二、我國轉型期程規劃
我國兵役制度轉型,自民國97年5月起,區分三個階段朝「募兵制」推動。民國100年12年30日「兵役法」修正生效,民國101年1月2日行政院核定「募兵制實施計畫」後,國防部即展開執行驗證工作,因各項招募及留營的配套措施未完全推展,隨即啟動風險管控機制,民國102年9月12日行政院核定「執行驗證期程」調整至民國105年底,並賡續徵集民國82年次以前出生役男入營服役,以強化配套措施推動及增加志願役人力轉換所需之時間(如表四)。
三、依法轉換徵兵役期
為維持役男的兵役義務,並儲備戰時後備動員的需求,國防部與內政部在民國100年12月30日依法會銜公告,民國83年次以後出生的役男,自民國102年起轉換接受4個月軍事訓練,而民國82年次以前出生的役男則維持一年的兵役義務,並且服常備兵現役或改服替代役(如表五)。
四、調增待遇加給
為增加招募及留營的誘因,行政院核定自民國103年1月1日起,調增基層士官、士兵的志願役勤務加給,使志願士兵二等兵的起薪待遇達到33,625元,同時將南沙地域加給調整為2萬元、東沙、大膽及二膽等地域加給調整為1萬2,000元,有效提升103年志願士兵招募及留營成效(如表六)。
五、調增待遇加給
此外,為了提高國軍志願役官士兵服務戰鬥部隊的意願,建立不同類型部隊的待遇誘因,行政院核定於民國104年4月起發給「戰鬥部隊加給」及「留營慰助金」,除有助補充戰鬥部隊志願役人力,也鼓勵優秀志願士兵續服現役,以節約訓練成本及減緩基層人力流失,穩固基層單位戰力(如表七)。
六、招募成效
在行政院指導及調增基層薪資等積極作為,使民國103年志願士兵招獲1萬5,024員,較101年、102年超出約4,000人;104年志願士兵迄今已招獲5,452員,比103年同時期(1,703員)增加3,749員,顯示志願士兵人力持續穩定成長(如表八)。
七、留營成效
此外,民國103年志願士兵留營率達61.4%,較101、102年平均留營率46.3%提升15.1個百分點;104年迄今留營率達63.6%,也較103年留營率提升2.2個百分點,顯示留營率穩定成長(如表九)。
肆、志願士兵服役調查
為瞭解志願士兵「在訓新兵」及「在營轉服」兩種獲得管道現行轉服政策、宣導實況及兩項加給核發後效益,民國104年5月19至22日分赴國防部飛彈指揮部、陸軍裝甲X旅等兩部隊及新訓,實施人員訪談與問卷抽測,提供後續政策執行之參考。
一、訪查對象
(一)焦點座談
1.飛彈指揮部6XX營X連及陸軍裝甲5XX旅所屬幹部及屆退前4個月之在營役男,合計67員。
2.1XX及3XX旅所屬新訓單位招募輔導幹部、陸軍招募員、常備役(2197T、2198T)及軍事訓練役(0024T、0025T)新訓役男,合計45員。
(二)問卷抽測
1.飛彈指揮部6XX營X連及陸軍裝甲5XX旅所屬屆退前4個月之在營役男,合計80員。
2.1XX旅及3XX旅所屬常備役(2197T、2198T)及軍事訓練役(0024T、0025T)新訓役男,合計203員。
二、訪查所見情形
以下就部隊、新訓及法令宣導等三項次實施訪查驗證(執行情形)。
(一)部隊訪查驗證
以轉服作業、招募宣導、權益福利及部隊驗證等面向與幹部、屆退前4個月在營役男實施訪談及實施士兵問卷,其說明如次:
1.在營轉服成效:
飛指部年度目標賦予數86員,目前有意願轉服計8員,已核定轉服29員,達成率為33.7%;5XX旅年度目標賦予數28員,目前有意願轉服計9員,已核定轉服5員,達成率為17%(如表十)。
2.留營成效:
(1)飛指部1-5月份志願役官士兵役期屆滿人員計469員,留營284員,留營率為61%,其中志願士兵役期屆滿265員,留營160員,留營率為60%(如表十一)。
(2)5XX旅1-4月份志願役官士兵役期屆滿人員計169員,留營107員,留營率為63%,其中志願士兵役期屆滿89員,留營52員,留營率為58%(如表十二)。
3.不適服退場情形:
1-5月份飛指部核定不適服退場計39員,目前申請不適服人員1員;5XX旅1-4月份核定不適服退場計7員,另目前申請不適服人員計有23員,其原因分析如次(如表十三、十四)。
4.招募宣導情形:
上述單位「在營轉服」作業皆由連士官督導長負責,但均不熟悉年度招生班隊簡章與轉服流程;另飛指部亦自行編組連隊幹部至學校單位招募社會青年,而5XX旅則編組「先鋒隊」支援新訓宣導,惟上述部分人員無招募員合格簽證或接受相關訓練,宣導內容易造成考生誤解而形成招募不實情形。
5.問卷發放結果:
就屆退前4個月在營役男抽測發放問卷計80份,扣除無效問卷2份,計有效問卷78份,其分析如后:
(1)兩項加給效益評估:
根據有效問卷分析(78員),有53.8%(42員)會因為增加「戰鬥部隊加給」待遇,而自願至主戰部隊服務;其中,以22-24歲大學及高職學歷者為多。
(2)在營宣導成效評估:
根據有效問卷分析(78員),有35.3%(27員)會因為宣導,而考慮轉服志願士兵;其中,年齡以18、22及24歲居多,學歷則以大學及高職者為多。
(3)單位任務性質分類:
經訪談在營役男及問卷分析,部隊任務首以「基地訓練」(23%)為最、其次為「行政雜項」(21.7%)、衛哨輪值」(14.1%)及「上級單位視察」(11.5%)再次之,對留營造成一定流失。
(4)轉服影響因素分析:
有35.8%的在營役男會因為「薪資加給」而考慮轉服,其次為「休假方式」(11.5%)及「工作地點」(10.2%);另以戰鬥加給待遇與轉服因素交叉分析可知,23歲的大學生會因「薪資加給」而轉服,且會因戰鬥加給而自願至主戰部隊服務的比例較其他類別為高。
(二)新訓訪查驗證
分赴1XX旅(宜蘭X營區)、3XX旅(臺中X營區),與新訓單位招募輔導幹部、各單位宣導員、常備役及軍事訓練役男實施訪談及問卷發放,其情形如次:
1.招募宣導情形:
陸軍所屬旅級單位,均編成「先鋒隊」至新訓中心宣導單位特性與實況,惟部分招募員有宣導不實或誇大情事(如:2XX旅招募員宣導,單位每週休,且見紅就放,每日準18時出營門等),亦有新訓幹部為提升「新訓轉服」成效,請役男先辦理轉服後,至撥交單位再行申請退場等情事。
2.問卷發放結果:
本次就新訓單位常備役及軍事訓練役男抽測發放問卷計203份,扣除無效問卷6份,計有效問卷197份,其分析如后:
(1)兩項加給效益評估:
根據有效問卷分析(197份),有87.3%(172員)役男會因為增加「戰鬥部隊加給」待遇,而自願至主戰部隊服務;其中,以18-20歲、高職學歷者為多。
(2)新訓宣導成效評估:
根據有效問卷分析(197份),有92.3%(182員)會因為宣導,而考慮轉服志願士兵;其中,年齡以19-20高職生為多。
(3)轉服影響因素分析:
以「薪資加給」(42.6%)為主要轉服因素,其次為「工作地點」(18.2%),再其次為「福利待遇」(10.1%);另以戰鬥加給待遇與轉服因素交叉分析可知,18-19歲的高職生會因「薪資加給」而轉服,且會因戰鬥加給而自願至主戰部隊服務的比例較其他類別為高。
(三)法令宣導驗證
1.各單位皆依規定宣導「戰鬥部隊加給」及「留營慰助金」兩項加給、志願士兵轉服作業規定、相關權利與義務及單位抽籤與分發規定,惟仍有20%(63員)役男對相關規定不熟悉,其中,以不熟悉轉服作業規定及相關權利與義務為最多。
2.另觀察民國104年4月1日通過之兩項待遇案效益,依據問卷回收結果(計發放新訓及在營283份,扣除無效問卷8份,計275份),有77.8%(214員)役男,因為增加「戰鬥部隊加給」待遇措施,而願意至主戰部隊服務,顯示待遇調整為正向誘因;尤以新訓單位(172員)最為顯著,並以18-19歲、高職學歷者居多。
3.另依據問卷回收結果,有76%(209員)役男會因為透過各單位宣導(或瞭解部隊特性)後,產生轉服意願,顯示招募人員及宣導內容會對轉服意願產生一定性之影響。
(四)問題反應
本次訪談經彙整部隊及新訓單位所提問題及建議事項,摘陳重點說明如后:
1.組織調整精簡,任務負荷增加:
新訓單位人員組織不斷精簡,任務卻未同步簡化,除衛哨勤務外,另有演訓、高裝檢、教召及接新兵等任務,造成工作量極大負荷。
2.支援新訓招募,缺少獎勵稽核:
陸軍司令部為讓新訓有意願轉服人員,瞭解轄區內各單位特性,由旅級單位編成「先鋒隊」至新訓單位實施招募宣導,惟宣導後,轉由新訓幹部輔導,後續無相關獎勵及稽核機制。
3.抽籤機制調整,影響轉服意願:
原「新訓轉服」人員,皆以戶籍地為優先分發,但囿於主戰及外島部隊編現比較低,配合人次室調整優先分發機制,以大區域主戰部隊實施抽籤(人員不分發至戰鬥支援單位),如南區即包含臺南、高雄、屏東及臺東等地,役男因無法結合戶籍地分發,且需負擔往返交通費用,影響其轉服意願。
4.招募作為欠當,引發負面效應:
因應「人人是招募員」,各單位皆戮力招募任務,惟仍有部分作為欠當,如后:
(1)部分招募員宣導,單位每週均可週休二日、每日1800時均可實施外散宿。
(2)每週五可提前於1230時休假離營。
(3)新訓幹部為提升轉服成效,對已申請轉服但反悔之士兵,不同意於新訓期間退訓。
5.自付招募差旅,招募行程不公:
飛指部責成連士官督導長負責在營及社會青年招募任務,惟執行招募任務卻無相關差旅經費可支應,間接增加開銷;另南部地區招募中心及學校,限制特定軍種招募員入校宣導,影響其他軍種及學生權益。
6.轉服期程過短,智測間隔過久:
囿於「新訓轉服」身分別(義務役新兵新訓5週、軍事訓練役新兵8週)差異,呈報資料時間過短,壓縮人員作業時間(現行規定為D+21日);另現行智力測驗採即測即評,且需上網預約,若人員當次未合格,即需等待1個月後方能申請再測,間接影響轉服成效與人員起役時間。
伍、因應作為與建議
一、持續宣導兩項加給,提升招募成效
協請各業管單位及各軍種要求所屬幹部及招募員,詳實瞭解兩項加給發放規定,加強新訓及在營官兵說明,以提升招募成效。
二、務實宣導部隊實況,合宜招募作為
各級幹部及招募員,應依部隊實(現)況及規定輪休等作法,詳實對招募對象說明,避免造成人員入營後負面觀感。
三、定期檢討調整返回戶籍地措施
協請業管單位研擬改善分發機制後的配套措施,是否於1-2年後可調整返回戶籍地或增加相關誘因,以達安家目的。
四、研修基訓週期,增加留營誘因
協請相關業管單位審慎考量年度訓練週期,並在不降低訓練力度下,適當調整訓練期程,以兼顧官兵訓練及留營成效。
陸、結語
推動募兵制為國家當前重大政策,第一線招募人員所承受壓力自然不容小覷,各級幹部應多勉勵、多關懷,形塑正面、可行的宣導作為;另政策部門應適時滾動修正相關法令、規定,以符合部隊實務需求,以提升招募與留營成效。
「募兵制」規劃於民國105年底達成常備部隊以志願役人力擔任之目標,民國104年透過調整薪資待遇、強化文宣作為、改善服役環境及加強公餘進修等作為,招募及留營成效雖有明顯成長,惟志願士兵距民國105年底「募兵制」目標數仍有缺額,故民國104及105年為募兵制轉型關鍵年,勢必面臨嚴竣挑戰,除持續積極推動志願士兵招募外,爭取志願士官兵留營亦列為首要工作,後續將研擬留營相關配套,同時積極改善官兵生活環境與落實人性化管理以強化志願士官兵留營意願,俾利如期於民國105年底達到募兵制之目標。

公告日期: 2016-11-21

供稿單位: 司令部/督察長室

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